Impugnación de Dictámenes Médicos en la Vía Contencioso Administrativa

Al momento, nos encontramos en una fase histórica en la que las autoridades tributarias y administrativas están implementando mejoras en sus procedimientos oficiosos, así como en la elaboración y defensa de sus actos administrativos.

Tal es el caso de las modificaciones en la prima del seguro de riesgos de trabajo, que básicamente, de acuerdo con las reglas previstas en los artículos 70 a 75 de la Ley del Seguro Social vigente, deberá calcularse cada año, considerando un índice de siniestralidad generado, como factor principal, el número de riesgos de trabajo sufridos en el periodo anterior, comprendido del primer día de marzo al último día de febrero.

Para la calificación y asignación de pensiones derivadas de la ocurrencia de riesgos de trabajo, el Instituto Mexicano del Seguro Social, a través del área médica respectiva, utiliza los formatos “ST” que consisten en documentos cuya característica principal es tener la doble connotación, médico y legal, para soportar sus conclusiones de salud en ese sentido.

Sin embargo, tales documentos no podían ser impugnables por los patrones al acudir en situaciones de defensa ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a partir del siguiente criterio, obligatorio para todas sus Salas:

V-J-SS-121

INOPERANCIA DE CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN, DIRIGIDOS A CONTROVERTIR DICTÁMENES MÉDICOS DE RIESGOS DE TRABAJO, DEFUNCIÓN O ENFERMEDADES PROFESIONALES Y TIPIFICACIÓN DE INCAPACIDADES, CONTENIDOS EN LA FORMA MT-3, TODA VEZ QUE SE TRATA DE PRESTACIONES DE CARÁCTER LABORAL.- De una interpretación armónica de los artículos 123, Apartado A, fracciones XIV y XXIX, Constitucional; 2, 3, 18, 479, 480, 487 y 513 de la Ley Federal del Trabajo; 2°, 3°, 4°, 12 y 13, 15, 44, 50, 51, 55, 56 y 295 de la Ley del Seguro Social, vigentes en 1997; en relación con los diversos 13, 16, 19 y 25 del Reglamento de Servicios Médicos, se concluye que el patrón es el responsable de indemnizar a los trabajadores que sufran un accidente o enfermedad originados con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que desempeñen, y cuando un trabajador asegurado sufra un riesgo de trabajo que le produzca algún tipo de incapacidad, tendrá derecho a recibir del Instituto Mexicano del Seguro Social, como prestación en especie, asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica; servicios de hospitalización; aparatos de prótesis y ortopedia; y rehabilitación. Precisión que deja en claro que las prestaciones obtenidas por un trabajador en virtud a la calificación de haber sufrido un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, tienen carácter estrictamente laboral, al igual que la determinación del grado de incapacidad que de ella derive. En ese orden de ideas, las determinaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social, que tengan que ver con la valoración de una enfermedad profesional o un accidente de trabajo y sus posibles incapacidades temporales parciales y totales o permanentes parciales y totales que realiza, sustituyendo al patrón en la obligación constitucional que tiene, son de estricto carácter laboral y no corresponde a este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa pronunciarse sobre tales aspectos; por lo que en todo caso, deben ser sometidos a consideración de la autoridad laboral correspondiente, esto es, a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, pues son las competentes para conocer de controversias suscitadas con motivo de la relación laboral. Asimismo, porque la propia Ley del Seguro Social, en sus artículos 44, 51 y 295, claramente reconoce que cuando exista inconformidad en contra de los términos en que el Instituto Mexicano del Seguro Social califique un accidente de trabajo o enfermedad profesional, se podrá acudir al Consejo Técnico del Instituto o ante la autoridad laboral competente a impugnarla, apuntando que dicha posibilidad de acción, que con toda lógica el legislador federal otorgó únicamente al trabajador y no al patrón, sólo permite al primero señalado, por disposición legal expresa, inconformarse en contra de la calificación que haga el Instituto Mexicano del Seguro Social, además de que las controversias entre los trabajadores asegurados o sus beneficiarios y el Instituto, sobre las prestaciones que la Ley otorga, podrán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, debiéndose agotar previamente el recurso de inconformidad. De lo que resulta, que deben calificarse de inoperantes los agravios que la parte actora del juicio, patrón, haga valer en contra de los dictámenes emitidos por el personal médico del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los que se determina el riesgo de trabajo o enfermedad profesional sufrido por un trabajador y se establezca el tipo de incapacidad que corresponde, debido a que no es el patrón el que puede controvertir tales actos y en esta vía contencioso administrativa; ya que los conceptos de impugnación a través de los cuales se pretenda cuestionar la legalidad de los mismos, no son susceptibles de análisis. (1)

Contradicción de Sentencias No. 327/01-09-01-4/76/01-PL-04-04/Y OTRO/612/04-PL-02-01.- Resuelta por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 27 de septiembre de 2006, por mayoría de 8 votos a favor y 2 votos en contra.- Magistrada Ponente: María del Consuelo Villalobos Ortíz.- Secretaria: Lic. María de Lourdes Vázquez Galicia.

(Tesis de jurisprudencia aprobada por acuerdo G/89/2006)

R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año VII. Tomo I. No. 73. Enero 2007. p. 7

En ese orden de ideas, y toda vez que, de conformidad con el criterio reproducido, no era al patrón a quien la ley le concede el derecho de objetar las cuestiones relacionadas con los dictámenes de calificación de riesgos de trabajo, por consistir en cuestiones laborales, las Salas fiscales simplemente se abstraían del estudio de los argumentos relativos, calificándolos como inoperantes.

La importancia de tener la oportunidad procesal de combatir los dictámenes ST queda de manifiesto en asuntos tales como las reevaluaciones de riesgos de trabajo anteriores, que ya habían sido considerados para primas del seguro de riesgos de trabajo de ejercicios anteriores, y que no obstante ello, vuelven a ser considerados por el Instituto Mexicano del Seguro Social, lo que evidentemente aumenta la carga tributaria en los patrones sin que ello necesariamente se apegue a las disposiciones legales aplicables.

No obstante lo anterior, en el mes de noviembre de 2013, en la revista correspondiente a dicho periodo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se publicó la siguiente jurisprudencia, que modifica de manera absoluta la posibilidad para los patrones de impugnar, a través del procedimiento contencioso administrativo, los formatos ST:

JURISPRUDENCIA NÚM. VII-J-SS-72

INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. “DICTAMEN DE INCAPACIDAD PERMANENTE O DE DEFUNCIÓN POR RIESGO DE TRABAJO” (ST-3), “AVISO DE ATENCIÓN MÉDICA INICIAL Y CALIFICACIÓN DE PROBABLE ACCIDENTE DE TRABAJO” (ST-7), DEBEN ENCONTRARSE “FUNDADOS LEGALMENTE Y MOTIVADOS TÉCNICAMENTE”.- De conformidad con los artículos 19, 22, 23, 25, 30, 32 y 34 del Reglamento de Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, el médico tratante valorará médicamente al paciente y suscribirá el aviso de atención médica inicial, inmerso en el formato ST-7, denominado Aviso de Atención Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo, el que a su vez será remitido al médico de servicio de Salud en el Trabajo, para que realice la calificación del riesgo de trabajo, así como la emisión de dictámenes de Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo, mediante los formatos denominados “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción por Riesgo de Trabajo” (ST-3) y (ST-7), a través de los cuales se realiza la calificación, valuación o defunción del accidente de trabajo, identificándose si una lesión o enfermedad inicial tiene su origen o no en el ejercicio o con motivo del trabajo y se valora con determinado porcentaje la incapacidad de un órgano funcional parcial y permanente para el trabajador. En consecuencia, los dictámenes aludidos constituyen actos de autoridad emitidos por el Médico de Servicios de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que causan un perjuicio al patrón, en virtud de que inciden para determinar el grado de siniestralidad y la prima del seguro de riesgo de trabajo que deberá cubrir el patrón de conformidad con lo establecido en los artículos 34, 35, 36 y 37 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización; razón por la cual deberán encontrarse técnicamente motivados, es decir, señalar el diagnóstico de la valuación de la incapacidad de un órgano funcional o de la defunción y sus respectivos porcentajes, de acuerdo a los procedimientos para la dictaminación y prevención de los accidentes de trabajo, a fin de identificar si una lesión o enfermedad inicial tiene o no su origen en el ejercicio o con motivo del trabajo y legalmente fundamentados, debiendo señalar la cita del precepto legal que faculte al médico en el Servicio de Salud en el Trabajo para emitir dicha determinación. Lo que no es exigible respecto del formato “Dictamen de Alta por Riesgo de Trabajo” (ST-2), ya que este es el dictamen mediante el cual el trabajador es dado de alta para la reanudación de sus labores, por lo que este no constituye un acto administrativo que cause perjuicio al patrón ya que no incide en la determinación del grado de siniestralidad y la prima de grado de riesgo.

Contradicción de Sentencias Núm. 1382/09-08-01-2/Y OTRO/1554/12- PL-04-01.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 17 de abril de 2013, por mayoría de 7 votos a favor y 3 votos en contra.- Magistrado Ponente: Rafael Anzures Uribe.- Secretaria: Lic. Elva Marcela Vivar Rodríguez.

(Tesis de jurisprudencia aprobada por acuerdo G/32/2013).

El criterio transcrito modifica de forma sustancial la impugnación de resoluciones en materia de seguridad social que tengan como antecedente la emisión de dictámenes ST, en atención a la motivación y fundamentación que tales documentos, como verdaderos actos administrativos, al ser emitidos por un funcionario que actúa facultado en una situación de supra a subordinación, deben revestir.

Así, sería procedente declarar la nulidad lisa y llana de las resoluciones que se soporten en este tipo de documentales, dando al patrón un instrumento defensivo digno de considerar al momento de tomar la decisión de acudir o no a la defensa de su interés fiscal.

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Dr. Roberto Ruvalcaba Guerra

Socio Legal

Auren Aguascalientes